POR Ricardo y Paloma Fernández Fidalgo

Un acto jurídico es un acto de una persona física o jurídica relevante para la sociedad y para el derecho.

Atendiendo a los actos jurídicos de la Administración Pública, es difícil conceptualización por la pluralidad de organismos técnicos que componen las Administraciones Públicas y los más de doscientos años de historia que tienen.

La definición más aceptada es la de Zanobini, entre nosotros completada por García De Enterría. Dice que los actos jurídicos de la administración son: “Declaraciones de voluntad, juicio o deseo de la AP en ejercicio de una potestad administrativa, distinta (y aquí viene la aclaración de De Enterría) de la potestad reglamentaria. Ejemplos: concesión de una subvención, imposición de una multa de tráfico (sanción), concesión de una licencia para edificar, pago de una pensión, construcción de un colegio público, autorización para abrir una farmacia, la denegación de esa autorización, que un guardia de tráfico pare a un coche.

Los actos jurídicos de la AP se pueden clasificar en actos públicos y actos privados. Los públicos son los que están sometidos al Derecho Administrativo (conforme a lo establecido en el artículos 106 de la CE) . Los actos privados están sometidos al Derecho Común, se refieren a relaciones privadas en que la AP es parte. No obstante siempre existirán los llamados mínimos condicionantes del Derecho Administrativo, en tanto que la AP se rige, en su organización y actividad, por el Derecho Administrativo (por tanto, cumplen los principios consagrados en el artículos 103 de la Constitución; su regulación está dispuesta en la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común) .

Dentro de la categoría de Actos Públicos se enmarcan los actos administrativos: Del artículo 53 de la ley 30/92 y de lo teorizado por la doctrina se extrae que son disposiciones administrativas dictadas por un órgano de la AP, ya sea de oficio o a instancia de parte, siguiendo un PA o cauce legalmente establecido para que resulte legítimo.

De los artículos 51 y 52 se extrae la diferencia con los reglamentos. Es pertinente realizar esta diferencia porque hay órganos que dictan tanto actos administrativos como reglamentos, y ambos no siempre se diferencian por su forma (por ejemplo, un Real Decreto del Consejo de Ministros puede ser tanto un acto administrativo como un reglamento.

Tradicionalmente se han intentado diferencias de dos formas:

· Los actos administrativos tienen un objeto abstracto, no están pensados para un caso concreto, mientras que los actos administrativos un objeto concreto, están pensado para una situación específica. Ejemplo: la regulación de vertidos tóxicos, las sanciones que pueden imponerse y el régimen sancionador estarán contenidas en un reglamento, mientras que la imposición de una sanción por realizar un vertido es un acto administrativo.

· Los reglamentos, como normas, no tienen un destinatario concreto, sino los ciudadanos en general y los actos administrativos sí lo tienen (uno o varios, pero determinados). Ejemplo: La regulación del acceso a la función pública está regulada por un reglamento (y por leyes) pero el nombramiento de un funcionario es un acto administrativo.

· García de Enterría dice que los reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico, se integran en él, mientras que los actos administrativos emanan del ordenamiento, son una consecuencia de la aplicación del Derecho, no son Derecho.

Más ejemplos: reglamento de subvenciones / concesión de una subvención; reglamento sancionador de tráfico / imposición de una multa de tráfico.

Diferencias en la práctica:
· Los reglamentos tienen un procedimiento para aprobarse propio, distinto del procedimiento administrativo.
· Los reglamentos necesitan publicarse en un boletín oficial, los actos administrativos no siempre.
· Los reglamentos son derogables, los actos administrativo no.
· Cuando un reglamento es contrario a Derecho, es ilegal, nulo, cuando un acto administrativo es contrario a Derecho la regla general es que sea anulable.
· Contra los reglamentos no hay recursos administrativos.
· La inderogabilidad singular de los reglamentos.

Vista esta definición de los actos administrativos, determinemos sus elementos:

– En la doctrina española e italiana ha sido tradicional hablar de elementos: subjetivos, objetivos y formales:

a) Subjetivo. El sujeto que dicta el acto administrativo es la AP. Pero la AP actúan por medio de un órgano administrativo. El órgano administrativo es la unidad de la AP que tiene capacidad para manifestar la voluntad de la AP en una determinada circunstancia.

b) Objetivos. El objeto del acto administrativo, el fin que persigue, está relacionado siempre, como hemos visto, con el interés general. Pero dentro de la formación de voluntad de la AP para dictar un AA podemos distinguir entre la causa del acto y el móvil.

· La causa o presupuesto de hecho es la razón por la cual se dicta el acto, el fundamento legal que ampara al órgano para dictarlo.

· El móvil del acto hace referencia a la adecuación del acto al fin para el que se dicta. El AA debe ser fiel a la finalidad abstracta para la cual se dota a la AP de la potestad por la cual se dicta el acto.

Ejemplo: mi casero es inspector de Hacienda y mira mis datos bancarios para ver si me puede subir el alquiler: existe causa legal, ya que tiene potestad para pedir datos bancarios de los contribuyente, pero no para esa finalidad, así que hay una divergencia entre la finalidad para la que se otorga la potestad y el móvil o finalidad concreta para la que se ejerce.

Cuando hay una divergencia entre la finalidad para la que se otorga una potestad y la finalidad concreta para la que se utiliza se habla de desviación de poder.

c) Formales

· Declaración (art. 55). Forma en que se realiza la manifestación. En general los AA son escritos, salvo que la propia naturaleza del acto implique lo contrario.

· Motivación (art. 54). Es obligatorio motivar (sucintamente) determinados actos administrativos: los que limiten derechos o intereses legítimos, los que resuelvan recursos administrativos, los que se separan del criterio de órganos consultivos o de actos precedentes, los acuerdos de aplicación de urgencia o de ampliación de plazos y en general cuando lo diga una disposición legal o reglamentaria.

· Comunicación: notificación y publicación (art. 58). Los actos tienen que ser comunicados a sus destinatarios cuando afecten a sus derechos o intereses, en el plazo de 10 días (como regla general) y con un contenido determinado: el texto íntegro del acto, si pone fin o no a la vía administrativa y haciendo mención a qué recursos caben contra dicho acto. La regla general es la notificación el AA a los destinatarios, pero puede sustituirse por la publicación cuando se trate de muchos destinatarios, de un número indeterminado o cuando no sean conocidos o no estén localizables.

· Procedimiento administrativo. Es el cauce formal de producción de actos administrativos.

– El profesor Parada ha distinguido además elementos esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma) y accidentales (términos, que se refiere al momento en que comienza la eficacia de una acto; condición, que implica que el acto está subordinado a un suceso; y modo, que es una carga impuesta a una persona, en cuyo interés se dictó el acto).
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Vamos a especificar ahora las clases de actos administrativos que existen. No hay acuerdo doctrinal en cuanto a la pertinencia de establecer una clasificación: Garrido Falla, por ejemplo, dice que no tienen sentido intentar establecer un cuadro más o menos grande que compendie todos los actos administrativos que existen, puesto que son muchísimos. Pero Parada, por ejemplo, dice que sí.

Hay muchas clasificaciones de actos administrativos: simples y complejos, singulares y generales, unilaterales y bilaterales, favorables y desfavorables o de gravamen, etc.

Algunas clasificaciones que tienen importancia en la práctica son las siguientes:

· Actos definitivos y actos de trámite. Los definitivos ponen fin a un procedimiento administrativo.

· Actos que ponen fin a la vía administrativa. Sólo son recurribles en reposición. Alguna doctrina también habla de “actos que causan estado”. Serían aquellos que manifiestan de forma concluyente la voluntad de la Administración y como tales no son recurribles en alzada. Pero también causarían estado aquellos que eran recurribles en alzada pero contra los que no se interpuso el recurso: son los actos consentidos.

· Según amplíen o restrinjan la esfera jurídica del sujeto objeto del acto administrativo, se distinguen actos administrativos favorables (admisión de un sujeto en una categoría, una aprobación que da eficacia a otros actos, autorizaciones, concesiones que transfieren un derecho o poder propios y dispensas, por las que se exonera del cumplimiento de un deber) y de gravamen 8extintivos, órdenes, traslativos de derechos, sancionadores). Un ejemplo de un acto administrativo favorable es una subvención, y un ejemplo de un acto administrativo de gravamen es una multa.

· Actos discrecionales y reglados. En principio todos los actos de la administración están sujetos a la Ley y tienen un fin relacionado con el interés general. En consecuencia los actos de la AP son en principio reglados. No obstante hay casos en los que la Administración tiene un margen de apreciación, de valoración no subjetiva pero tampoco objetivable conforme a criterios que puedan cuantificarse y preverse en una norma. Esos serían los actos llamados discrecionales, aunque más bien habría que hablar de actos con un contenido discrecional, ya que en todos ellos buena parte es reglada. Ningún AA es completamente discrecional. Ejemplo: para aprobar a los aspirantes a una oposición, se requiere el título de médico. Ese es un contenido reglado. Pero la valoración de qué tal lo han hecho en el examen oral podría decirse que es discrecional.

· Actos expresos y presuntos: supeditados al silencio administrativo, regulado en los artículos 42m 44 y 102.5 de la ley 30/92.

Dicho esto, ¿a partir de qué momento es válido un acto administrativo?

Un acto es válido cuando en él concurren todos los elementos que lo integran y es eficaz cuando despliega sus efectos jurídicos.

Lo más habitual es que un acto válido sea eficaz, pero un acto puede ser:

· Válido pero no eficaz, cuando está sujeto a condición, término o modo.

· Eficaz pero no válido, cuando se aplica pero no es conforme a Derecho. Normalmente será recurrible, pero una de las características de los AA es su presunción de validez.

Algunas peculiaridades en cuanto a la validez y la eficacia:

· Retroactividad. Algunos actos pueden tener una eficacia anterior al momento de su declaración, en que fueron dictados. Esto puede dar lugar a un problema de seguridad jurídica. Por ello en el Derecho español los actos nunca pueden ser retroactivos cuando se trate de actos sancionadores o restrictivos de derechos, desfavorables o de gravamen. Cuando se trate de actos favorables y que no afecten a derechos de terceros pueden ser retroactivos excepcionalmente y siempre que los hechos se dieran en el momento al que se retrotraen.

Ejemplo de acto retroactivo: pago de una pensión desde el momento en que se produjo el hecho causante (desde que se muere el cónyuge), pago de un trienio con retraso desde que se cumplieron los tres años.

· Ejecutoriedad o autotutela ejecutiva. Es una característica especial de la eficacia de los actos administraitvos frente a los de otros sujetos de Derecho. Es un privilegio de la AP que le permite llevar a cabo el mandato que incorpora el acto, violentando la posesión y la libertad de sus destinatarios sin necesidad de recurrir a un juez.

Ejemplo. Si dejo de pagar el alquiler (Derecho privado), mi casero tiene que ir a un juez para echarme de casa. Si no disuelvo una manifestación, la policía puede obligarme a hacerlo.

Pero algunos actos administrativos están sujetos a la motivación y a la práctica de la notificación:

è La motivación:
La motivación es un exponente de la práctica de la transparencia exigible a los poderes públicos, y como tal a la Administración Pública. Y además posibilita el control del acto administrativo, tal como exige la ley 29/98 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La motivación consiste en una justificación de los hechos y los fundamentos del derecho (si bien en cuanto a estos segundos, el Tribunal Constitucional ha dicho que no hace fatal precisarlos cuando sean muy claros) que justifiquen el acto.

La motivación está regulada en el artículo 54 de la ley 30/92. Este dice que se motivarán los actos administrativos que:

– limiten los derechos o intereses legítimos
– resuelvan procedimientos de revisión de oficio o disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
– los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos
– sean dictados según la potestad discrecional, así como los que deban serlo por disposición legal o reglamentaria expresa.
– sean aplicación del trámite de urgencia o amplíen plazos
– impliquen suspensión de actos o establezcan medidas provisionales
– pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, según las normas de la convocatoria.

è La notificación: Los actos administrativos han de hacerse públicos, y notificarse a los interesados en él, esto es, la Administración Pública debe hacer saber a los interesados que el acto se dictó y va a surtir validez.

La notificación está regulada en el artículo 58 de la ley 30/92. Dice los siguiente:

Se notificará a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Se cursa en 10 días desde que el acto se dictó, con el texto íntegro de la resolución, con la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa y se especifican los recursos que procedan y ante qué órgano. Las notificaciones que teniendo el texto íntegro del acto omitiesen algún dato de los antedichos, surten efecto desde el día siguiente en que el interesado realice algún acto que suponga el conocimiento del contenido de la resolución.

El artículo 59 de esa misma ley regula la práctica de la notificación: será por cualquier medio que permite tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, y también de la fecha, la identidad y el contenido del acto –este aspecto ha sido muy importante para la Ley de Acceso Electrónico, porque implica que no sirva cualquier cuenta de correo, no todas permiten esto-. En los procedimientos administrativos que se inicien a solicitud del interesado, la práctica de la notificación tendrá lugar en el lugar que este señalara en la solicitud. Si no se puede, en cualquier sitio adecuad0o y por cualquier medio.

Si la notificación se realiza en el domicilio del interesado si no está presente éste, puede hacerse cargo cualquiera que se identifique. Si no hay nadie, se hace constar en el expediente junto con la hora y el día, y se reintenta una sola vez en los tres días siguientes.

Si lo que ocurre es que el interesado rechaza la notificación, se hace constar y se tiene por efectuado el trámite.

Si el interesado en un procedimiento es desconocido, se ignora el lugar de la notificación o el medio o no se pude practicar, la notificación se realizará en el tablón de edictos del ayuntamiento de su último domicilio –si es en el extranjero, se levará a cabo en el consulado o la embajada- o en el BOE de la Comunidad Autónoma o de la provincia, según el órgano que lo dictase.

La publicación sustituirá la notificación si el destinatario del acto es una pluralidad indeterminada, si la Administración Pública cree que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizarla a todos y en los actos dictados en un proceso de selección o de concurrencia competetitiva.